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破解“执行难”之失信被执行人制度研究

来源:原创   发布时间: 2015年08月24日

  “执行难”一直是困扰我国法院的老大难问题。它不仅损害债权人的利益,破坏人与人之间的信任,更严重危害了法律的权威。为此,各级法院在创新执行方式,转变执行理念的指引下,采取公开失信被执行人信息的执行手段。这种执行手段可以有效威慑和惩戒失信被执行人,促使其自觉履行法律义务。本文以阐述失信被执行人名单制度的产生和理论基础为起点,尝试通过对比分析的方式,剖析我国制度存在的不足,从而提出完善我国失信被执行人名单制度的方法及路径。  

  法国作家大仲马的小说《基督山伯爵》,是很多人都熟悉的外国名著。水手埃德蒙受人陷害,历经磨难,终脱险境,成为基督山伯爵。后来埃德蒙有恩报恩,有仇报仇。他报恩的方式是救恩人免于破产,而他报仇的方式之一就是让他的仇人邓格拉尔破产。小说中埃德蒙恩人摩莱尔先生说的话说明了破产的耻辱:“假如我活着,我只是一个不信守诺言、不能清偿债务的人,实际上,只是一个破了产的人。反过来说,假如我死了,要记得,我的尸首是一个诚实而不幸的尸首。”  

  西方法律文化里,一直有着将人逼债逼到死的传统。因此,出现老赖的几率很小。而在我们国家,“执行难”一直是困扰我国法院的老大难问题。它不仅损害债权人的利益,破坏人与人之间的信任,更严重危害了法律的权威。为此,各级法院在创新执行方式,转变执行理念的指引下,采取公开失信被执行人信息的执行手段。这种执行手段可以有效威慑和惩戒失信被执行人,促使其自觉履行法律义务。  

  据2014年3月10日 周强院长在第十二届全国人民代表大会第二次会议上所做的《最高人民法院工作报告》,最高法院“对7.2万名失信被执行人进行了信用惩戒,约20%的失信被执行人主动履行了义务。”   

  据凤凰网转载《法制日报》 8月18日 的报道,该名单库已经公布20.7万余名失信被执行人,而“截至 8月3日 ,我国民航失信被执行人识别与拦截系统已有效拦截失信被执行人超过10.8万人次”。  

  一、破解“执行难”的新钥匙  

  与以往的执行措施比较,该系列制度有下列特点和优势:  

  (一)提高了失信成本,增大赖账负担  

  一位理性的市场主体需要对自己的交易行为做出成本-收益的分析判断。公示失信被执行人名单制度出台前,一些失信被执行人会让法院执行庭法官感到无可奈何:追究其刑事责任,在具体情节上构不成或者对于执行法官成本太高;要求提供其可供执行的财产线索,申请执行人难以办到。不少执行案件,只能任由其拖延履行,甚至为了达到早日结案的目的,一些执行法官扭曲执行和解制度,向申请执行人施加压力,以“晚得不如现得,多得不如少得”,促使权利人同意远低于执行标的额的给付,并放弃剩余金额。经验丰富的老赖们,不仅可以赖掉迟延履行罚息、一般债务利息,甚至可以直接赖掉本金。  

  但是,上述系列制度出台后,赖账成本就大为提高了:  

  首先,失信人在名誉上被实实在在地贬低。《高消费规定》、《公布规定》都将使得被执行人名单暴露在舆论之下,欠债不还钱的负面评价随之蜂拥而至。  

  其次,凭借赖得金钱进行挥霍的自由被限制。尽管被执行人可以通过赖账来占有(甚至永久占有)部分不义之财,但是,消费自由被限制,金钱很大意义上蜕变为一个符号。  

  第三,失信企业家的生存空间被挤压。由于不能担任企业董事、监事、高级管理人员、法定代表人,作为企业家的活力将大打折扣;而通过交易对手的审慎调查或者信用系统的自动提示,黑名单会阻止被执行人得到大量的交易机会。  

  (二)摆正了内外关系,提高审执实力  

  首先,执行难暴露了司法权的羸弱。造成执行问题的原因很复杂,有来自某些被执行人贪婪的因素,更有一些地方企业作为利税大户而居功自傲、有恃无恐,或者个别行政机关领导人因私利而藐视司法威严。后面这些原因的存在证实:当前在面对行政权、其他社会势力干扰时,司法权仍然较弱,依法审判执行的独立性得不到保障,这个状况需要随着法治建设的深入进行而得到改善,也需要法院和法官的不断努力,在现阶段的权力框架内维护法律的威信,全面实现司法权功能。  

  其次,依法独立审判是司法改革的方向。中共十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,“改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。” 著名的法学 家江平 教授对此评价,“现在的司法体制改革方向是走对了。”司法改革,第一个是“去地方化”,另一个是“去行政化”。能否在纷繁复杂的利益关系中坚持自己的独立立场,以让社会承认自己包括强制执行在内的工作满足社会成员对法律应有的期待,是摆在最高乃至地方各级法院面前的难题。  

  再次,各级法院集体发声,引来社会关注,必将冲决地方保护主义的苑囿。“执行难”问题,如前所述,根源于信用缺失,地方利益的畸形发展等因素,任其蔓延,将引起社会经济生活的债务链接的断裂,甚至导致社会动荡。显然,从党会有关决定,从中共中央文明办协调合作进行信用惩戒的《备忘录》出台,可以判断,执政党已经注意到了这个问题。  

  各级法院在一定程度上抓住了这个机会,尽管在财政等方面仍受地方政府的制约,毕竟这次利用最高法院统一的公示平台,司法系统呈现出其终将凝聚成为任何一个过分膨胀的地方利益都难以左右的整合态势,这一态势也必将为“实行统一的市场监管”提供更为可靠的法律保障。  

  总之,系列失信惩戒制度对于法院系统的意义远不在条文自身,它以执行难这一问题为起点,视觉范围涉及到社会信用的整体构建,实施手段也突破了增加人力物力的思维。这一变化,必将提高法院对社会民事、行政关系的调节能力。  

  (三)借助了道德评价,优化法律运行  

  法律的国家强制性,“不能理解为纯粹赤裸裸暴力强迫的属性,它必须具有道德上的正当性。” 事实上,这种正当性必须是被公众理解的正当性,道德不是法律,由专门的国家机构去执行其规则,它是靠较为松散的公众舆论、内心反省来保证其存在并发挥作用。但是,若公众不知情,或者理解不了,舆论的激浊扬清功能无从发挥;当事人内心还有投机的侥幸,也未必可以面对自己的贪婪,内省势必难以深入。  

  在公众舆论上,法律决定要获得道德的关注,必须让公众看得见;要想获得舆论的支持,必须在价值判断上与公众的价值理念契合。  

  最高法院的《公布规定》正是让“老赖”们的违法失德行为昭之于公众的举措。这种公示具有不容置疑的权威性,不同于一般的媒体报道。正是这种极具开创性的名单公示做法,彰显了最高法院对本职负责的态度、对构建社会信用的使命感;而这种使命感,引起了相关部门的关注与配合,终于形成了八个部门联合实施信用惩戒的合力。  

  同样,“欠债还钱”的催告契合了“人而无信不知其可”的传统诚信理念。所以,有人说,这一做法,“无异于把失信被执行人贴上‘老鼠’的标签,……要把有能力履行人民法院判决而又拒不履行的‘老赖’们当作过街老鼠,让人们一看就能够识别出来,一旦识别出来就鄙视他们,就不愿意与他们交往。”   

  二、诚信社会建设的推进器  

  应该看到,法院系统的信用惩戒制度,不仅仅是利用舆论完成自己的工作任务,也反过来对构建诚信社会发生着积极的影响。  

  首先,信用惩戒制度,把暗含道德精神的诚信原则具体化为法律规则。该系列规定为被执行人失信行为模式设定了刚性的法律后果:限制部分高消费,禁止担任高管和法定代表人以及限制贷款、信用卡的办理。同时,也明确了执行这些法律效果的一些程序性手段,比如,启动条件、时限等。  

  显然,在上述一系列的制度中,最高法院立足于最新修订《民事诉讼法》,把道德规范上升为具体的法律制度,并利用网络科技手段,寻求各部门的支持配合,其对判决执行性的追求是看得见的。  

  其次,信用惩戒制度自身代表着诚信的文化精神。中西诚信文化具有很大的相似性,均包括对言语真实、行为守诺的要求。《周易》中有“修辞立诚所以居业也”之说,《论语•颜渊》记载了孔子的一段话,他认为,“足食”、“足兵”、“民信之”是为政的三要素,但是,“民无信不立”,“信”居首位,是务必保留的。罗马法上,诚实信用是指诚信、善意,包含以下两层含义:一是指诚实守信,是合法民事行为的基本特征;二是指不损害他人权利的善意。   

  法院行使着公民通过议事机构授予的司法权,针对个案做出判决,再以公权力保证判决事项的实现是其应有之义,即使在现实社会中会遇到种种困难,毕竟,法院也是接受道德评价的社会主体。诚信,对社会是一种包含价值取向的思想约束、行为规则;对特定主体来说,既是代表一定高度的境界,也是一种对非正当利益诱惑克服,对无理干扰、压力阻抗,对正当权益捍卫的过程。  

  最后,应当承认,法院系统行使司法权,由于具体环境的限制,需要承受多方面的压力。其所做出的司法解释,未必每个细节上都是合乎法治发展大趋势的,其中不乏权宜之计。但是,“法对整体社会文化所起的作用,取决于法本身所代表的文化精神” ,失信惩戒系列制度引入了道德精神作为指引,对交易安全、司法秩序的价值实现创造了条件,同时,审慎界定披露范围、设定删除制度、纠错机制,考虑到被执行人隐私权 ,兼顾了人权价值的平衡。从而,可以说,这一系列的失信惩戒制度,总体上顺应了法治与人权的价值取向,在诚信文化与法律规范之间起到了很好的接引作用。  

  三、社会信用体系核心制度与工程构建的基石  

  对社会信用体系的核心制度以及核心工程部分的构建,法院系统此举同样发挥着独特的作用。“社会信用体系理论是很具中国特色的理论,在世界上任何国家都没有前例。” 不过,国务院《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》(以下简称“《纲要》”)已经从定位、依据、基础、支撑、内在要求、奖惩机制、目的等方面,给出了全面、明确的定义。尽管这一体系结构庞杂,然而各部分的比重确实是有所区别的,有关专家此前已经指出,其“核心制度”是失信惩戒机制,“核心工程”是征信系统的建设。   

  (一)直接构成了社会失信惩戒机制的基石  

  按社会信用体系理论设计者们的预想,失信惩戒机制分为“黑名单系统”和“市场联防机制”两个阶段的建设,自2010年以来,最高法院失信惩戒制度也是围绕这两个主题进行探索的。  

  2010年《高消费规定》出台后,效果并未达到预设的要求。由于失信被执行人的信息未进行共享、缺乏联动协作,到2012年6月,“这一倒逼履行还款义务的做法正悄悄被许多基层法院弃而不用,‘限高令’遭遇尴尬。”   

  显然,法院系统进行了反思,然后在信息共享、联动惩戒两个方面着力行动了。  

  先是在2013年7月出台《公布规定》,其要点不仅仅在于为公布失信被执行人名单提供了向社会一般公众进行公示的平台并使之制度化,而且,规定了将失信人名单信息向四类协作单位通报:(1)政府相关部门、金融监管机构、金融机构、承担行政职能的事业单位及行业协会;(2)征信机构;(3)被执行人所在单位(失信被执行人是国家工作人员的);(4)上级单位或者主管部门(失信被执行人是国家机关、国有企业的)。这样,建立了网络状的“黑名单系统”。  

  然后,在中央文明办出面支持下,出台了《备忘录》,对信用惩戒的对象、内容、范围、实施方式予以规定,同时,列出了惩戒的法律依据。在前述“黑名单系统”的铺垫下,“市场联防机制”的联动惩戒功能得以发挥。《备忘录》文字不多,但是在关注的问题上,明显的走出了单纯“头痛医头”的思路,把破解“执行难”的求索纳入到社会信用体系的整体构建思路。很明显,该《备忘录》对诸如美国等信用体系发达国家的经验也予以了借鉴。   

  (二)清理了信用惩戒的法律障碍  

  与以往法院在经济生活中处于“以审判工作为经济发展保驾护航”的定位不同,这一次法院系统走到了社会信用体系构建的前沿。  

  首先,最高法院利用自己的专业优势和权威解释地位,权威地阐释、界定了失信惩戒与债务人隐私保护的关系。在《公布规定》出台前,对如何界定公布失信人债务信息的范围与个人隐私之间的关系,从而平衡交易安全与个人隐私权价值,在实务界、学术界都颇有争议,最高法院利用自己的实践经验、理论实力以及在立法体系中司法解释独特的地位,走出了决定性的一步,平息了纷争。  

  同时,利用司法权的权威,为遏止失信行为大造声势,使纸上的规则可能成为公民的信仰。司法解释在当代立法中的地位是无可否认的,在《备忘录》里《高消费规定》、《公布规定》的内容被明确列为“法律依据”,这无疑为债权人、协助惩戒人树立了信心:积极协助惩戒的单位不必担忧自己作为社会服务的提供单位有无拒绝交易的权利而担忧了。与此同时,由于信息公示、推送通报制度的实施,结合其他的信用建设努力,更多的协助惩戒单位乃至社会公众都会逐渐意识到信用体系建设的重要性与失信行为的危害性,崇尚诚信、惩戒失信终将由个别的、精细的利益判断变成社会公众的行为习惯。  

  (三)推送共享的失信信息,为征信机构的社会化做出表率  

  《纲要》规定,“征信机构开展征信业务,应建立以企事业单位及其他社会组织、个人为对象的征信系统”;“各地区、各行业要支持征信机构建立征信系统”;“征信机构要根据市场需求,对外提供专业化的征信服务”。  

  从这些简约的条目可以看出,我国对征信机构的设置采用类似美国的方式:美国采取的方式,“与法、德、比等欧洲国家不同,这些国家中央银行的资信信息的收集主要借助法的权威性,强制取得,资信信息的运用也是管制的。而美国则更多地强调市场原则,……”。所不同的是,美国征信服务机构均是私人自发产生的,我国较多的强调政府的引导作用。  

  《公布规定》第六条第二款规定,“人民法院应当将失信被执行人名单信息向征信机构通报,并由征信机构在其征信系统中记录。”像这种情况,司法机关主动放下官本位的思维,向社会机构推送信息的情况并不多见。这体现了法院系统为了化解“执行难”,而积极寻求社会合作的态度,也体现了法院对建设社会信用体系的支持。可以认为,由于建立在依托严格的审判执行程序所做出的决定上,法院提供的信用信息,将可能是征信机构获得的各种信息最具权威、最有价值的一部分。  

  四、我国制度的不足之处  

  当然,作为一种解决“执行难”新型思路的实践,失信惩戒系列制度不可避免的带有些仓促的痕迹和短期功利性,这也是该等制度今后亟待完善的地方。  

  (一)合作惩戒的性质及其持续性  

  据“四川在线-华西都市报” 7月9日 题为《失信执行人公布半年多 买车置业仍未受限》的报道,《公布规定》的各种惩戒措施,“在各行各业落实情况并不太好”,尽管在工商登记、车辆购置上,登记管理部门对失信人惩戒措施落实的比较顺利,然而,在限制高消费上,商家却以种种理由推脱。   

  第一,为什么会出现此种情况呢?这是由合作企业的性质与《备忘录》的规范属性决定的。  

  从单位性质来看,作为追求自身利益最大化市场主体的企业,其社会责任主要体现在自身的守法上。然而,为了不特定第三人的利益,牺牲自己的交易机会,经济利益就会明显失衡。其部分下属单位称“暂未收到文件”,就不足为怪了。  

  从《备忘录》制定和发布的部门来看,《备忘录》是三重属性的混合:司法解释、部门规章和政党文件;完全达不到可以独立影响合同效力的“法律或者行政法规”效力等级(《合同法》第五十二条第五项的规定)。所以,一旦参与惩戒单位(含其下属部门)违反《备忘录》与失信人进行交易,这种交易也是合法有效的。  

  第二,这种合作惩戒机制能否全面落实并持久?  

  工商管理部门、出入境管理机构是公权力的代表,参与《备忘录》商定的合作惩戒机制,与自身功能、作用不存在利益冲突;银行系统贷款本身要对借款人做风险评估,在贷款、信用卡办理上限制失信人也大致符合其商业利益。但是,铁路、民航提供服务多是要求票价现款支付甚至提前支付,参加合作惩戒除了博得支持信用体系建构的美名外,暂时似无实在的利益回报。  

  “企者不立,跨者不行” ,对铁路、民航部门来说,尤其是今后一旦改制,减少国有资本的投资比重时,这种损害其经营利润的合作参与,会否维持?确实有待验证。  

  如何处理这一问题?解决方案可能有两方面的:一是强化《备忘录》的效力;二是寻找其他替代方案。  

  强化《备忘录》的效力。为了满足社会公益,无偿牺牲一个主体利益,在立法上是无法走通。所以,可行的办法是要么通过法律,在税务等方面给与这类单位予以补偿;或者成立统一的全国性信用机构,代表广大的债权人利益,对合作企业予以补偿。  

  另一思路是寻求、落实该制度的替代方案。姑且把《备忘录》当成权益之计,在全社会的信用体系建成后,诚信观念深入人心,失信人必将处处碰壁,到那时,参与合作惩戒的元老们就可以功成身退了。不过,在它们身退前,也要考虑利益平衡问题。  

  (二)惩戒制度自身规定的问题  

  首先,相关规则中包含的行为模式,部分内容有待清晰化。《高消费规定》第三条表述的“(二)在星级以上宾馆……等场所进行高消费”中的语词“高消费”的标准未予明确,以及“(四)租赁高档写字楼、宾馆、公寓等场所办公”中语词“高档”,内涵有不确定性、外延具有模糊性。这样,在执行这些规则时,不好掌握。  

  其次,失信记录保存时间较短。《备忘录》“五、信用惩戒的动态管理”中规定,“被执行人因履行义务等原因,其失信信息被依法从最高人民法院失信被执行人名单库中删除后,最高人民法院应在两个工作日内通知各单位解除限制,所设置的失信违约成本相对偏低。比较申请执行人遭受其失信行为损害的时间,从纠纷发生、起诉、审判、执行、到黑名单公示,历时较长。而被执行人一旦偿还就数日内删除不良记录,显然达不到惩戒的力度,也容易让当事人双方心理难以平衡。  

  最后,未设定列入黑名单决定做出的时限。《公布规定》第二条在申请执行人提交申请后,未对法院决定前的审查期限做出规定。这样,给承办执行法官带来很大的裁量权:承办法官有可能故意失职,拖延决定是否纳入失信被执行人名单。  

  高法实施的“被执行人失信惩戒”系列制度,其核心文件《公布规定》、《备忘录》施行不足一年,由于提高了失信人的失信成本,理顺了法院系统内外关系,借助了道德评价作用,作为一项执行措施,已经取得显著成效。同时,该项制度整体上代表了诚信的文化精神,把部分道德原则明晰、固化为法律规范,兼顾了道德约束与法治要求,对建设社会的诚信文化具有建设性意义。也应该看到,作为一项专为解决执行难而出台的应急措施,失信惩戒系列制度今后需要更缜密地考虑到协作各方的利益需求,并在失信行为模式等方面进一步具体化,以提高制度的可操作性,发挥出应有的价值。

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