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关于规范终结本次执行程序的调研报告

来源:原创   发布时间: 2015年05月11日

  终结本次执行程序是指人民法院在案件执行过程中,案件无财产可供执行,执行程序在一定期间无法继续进行,在执行人员穷尽执行措施,查明被执行人确无财产可供执行的情况下,执行程序在一定期间内难以继续推进,在征得申请人同意后,终结本次执行程序,等待被执行人有财产可供执行时,申请执行人可以再行申请恢复执行。在我国现行法律及司法解释中对终结本次执行程序这种结案方式尚无明确规定,在2009年开展的集中清理执行积案活动中,中央政法委、最高人民法院《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》,即法发〔2009〕15号文件中首次将终结本次执行程序规定为一种结案方式。但是,《通知》对终结本次执行程序适用条件、标准、程序均未做详细明确的规定。因此,在执行实践操作中,不同法院、不同法官对终结本次执行程序的条件、标准及后续管理等问题的认识存在分歧,导致部分终结本次执行程序案件把握标准不一、部分案件未能及时恢复执行、后续管理混乱等现象凸显,不利于执行工作统一尺度,需要进一步明确和规范。现结合此类案件现状,就工作中存在的问题及成因进行归纳、分析,并提出解决问题的对策。  

  一、适用终结本次执行程序的背景及条件  

  (一)适用终结本次执行程序的背景  

  在执行实践中,法院每年都有一定数量的案件因被执行人确无财产可供执行而无法顺利执结。在司法统计政策认可中止执行作为结案方式时,实践中对这些案件多数采取中止执行的办法,导致中止执行案件比例居高不下。大量因无财产可供执行的中止执行案件逐年沉积,其弊端日益暴露,主要表现为:第一,中止执行对法院的财产调查职责界定不明,导致申请人及社会公众对法院、法官提出质疑。在中止执行制度中,没有明确规定案件因无财产可供执行被中止执行前,法院是否应当依职权对被执行人的财产进行调查以及调查的限度,因此,当案件中止执行后,当事人及社会公众就误认为是法院在执行过程中不作为、不认真细致调查所致,滋生不良情绪;第二,中止执行中,法院应当依职权恢复调查的做法得不偿失。案件被中止执行,只是表明该案暂时处于无财产可供执行状态,由于被执行人的财产处于不断变化状态,所以,无论是理论上还是客观实践中都要求法院定期或不定期地依职权启动恢复调查程序。长此以往,法院执行在人力、物力、财力等方面都会不堪重负;第三,中止执行容易导致本应由当事人承担的风险转移到法院。当事人及社会公众将中止执行错误理解成未结案件,而对未结案件,法院就负有继续执行到位的义务和责任,如果执行不了,风险和责任就转嫁给法院。事实上,申请执行人的债权实现不了或不能完全实现,应是其应当承担的商业和诉讼风险,而不是执行法院应当背负的责任。  

  为解决中止执行带来的弊端,有必要尝试一种更为公正、客观、合理的制度来解决执行实务中遇到的这一问题,终结本次执行程序适时出现。与中止执行方式相比,终结本次执行程序具有以下几点优势:一是终结本次执行程序明确了法院应尽的财产调查职责。执行法院应依法穷尽财产调查措施,并将调查结果告知申请执行人。只有在积极采取法律赋予的调查手段、穷尽对被执行人财产状况的相关调查措施之后,才可以将有关案件认定为无财产可供执行的暂时状态。这既是对执行法官的约束,同时可以减少和消除申请执行人对法院、法官的消极执行指责,对执行案件也是一个客观公正的答复;二是终结本次执行程序将原本应由当事人承担的风险回归到应有的本位。终结本次执行程序是一种尊重客观事实、对案件作出的比较合理的结案方式,终结本次执行程序的案件应视为已经结案,法院已经尽到了应履行的职责和义务,申请人的权利无法得到完全实现,在客观上属于其应当承担的商业和诉讼风险范畴,不可转嫁给法院、法官。同时,终结本次执行程序也符合《中华人名共和国民事诉讼法》第二百五十四条、第二百五十七条规定的内容及精神,也不会损害当事人的实体和程序性权利,具有合法性、合理性和正当性特征。  

  (二)适用终结本次执行程序的条件  

  终结本次执行程序就是法院为解决中止执行制度存在的弊端,积极探索无财产可供执行案件的良性退出机制而作出的一种有益尝试。法发〔2009〕15号文件第三部分第8条、第9条规定:8、无财产可供执行的案件,执行程序在一定期间无法继续进行,且有下列情形之一的,经合议庭评议,可裁定终结本次执行程序后结案:(1)被执行人确无财产可供执行,申请执行人书面同意人民法院终结本次执行程序的;(2)因被执行人无财产而中止执行满两年,经查证被执行人确无财产可供执行的;(3)申请执行人明确表示提供不出被执行人的财产或财产线索,并在人民法院穷尽财产调查措施之后对人民法院认定被执行人无财产可供执行书面表示认可的;(4)被执行人的财产无法拍卖变卖,或者动产经两次拍卖、不动产或其他财产权经三次拍卖仍然流拍,申请执行人拒绝接受或者依法不能交付其抵债,经人民法院穷尽财产调查措施,被执行人确无其他财产可供执行的;(5)作为被执行人的企业法人被撤销、注销、吊销营业执照或者歇业后既无财产可供执行,又无义务承受人,也没有能够依法追加变更执行主体的;(6)经人民法院穷尽财产调查措施,被执行人确无财产可供执行或虽有财产但不宜强制执行,当事人达成分期履行和解协议的;(7)被执行人确无财产可供执行,申请执行人属于特困群体,执行法院已经给予其适当救助资金的;9、裁定终结本次执行程序的,应当符合下列要求:(1)裁定书中应当载明执行标的总额、已经执行的债权数额和剩余的债权数额,并写明申请执行人在具备执行条件时,可以向有管辖权的人民法院申请执行剩余债权。(2)执行法院终结本次执行程序,在下达裁定前应当告知申请执行人。申请执行人对终结本次执行程序有异议的,执行法院应当另行派员组织当事人就被执行人是否有财产可供执行进行听证;申请执行人提供被执行人财产线索的,执行法院应当就其提供的线索重新调查核实,发现被执行人有财产可供执行的,应当继续执行。  

  二、终结本次执行程序存在的问题及成因  

  通过调查发现,虽然终结本次执行程序试行效果较好,但是,在执行实践中也暴露出不少问题,主要表现在以下几点:一是适用条件不够细化和明确,导致终结本次执行程序案件的质量受到影响,整体质量不高。对于法发〔2009〕15号文件规定的“穷尽财产调查”,法官在执行实践中把握的标准不一致;二是适用程序不够详细明确,导致在执行实践中适用终结本次执行程序的运用随意性强,容易被滥用;三是恢复执行的条件和程序不够明确具体,导致符合恢复执行的案件未能及时恢复执行;四是对适用终结本次执行程序的案件后续管理混乱,对于该类案件应当专门管理,而不应当与其他直接执行完毕案件一同管理。  

  客观分析,上述问题的形成,既有主观方面的原因,也有客观方面因素。归纳起来主要表现以下特点:一是缺少明确的法律规定。到目前为止,法律及司法解释对终结本次执行程序均无明确、具体的规定,导致不同法官在认识上存在不一致、做法上存在不统一的现象;二是缺少完善的配套机制。因为终结本次执行程序案件在结案标准、恢复执行条件、立卷归档等各个方面均具有其独特的特点,后续管理也应区别于其他普通执结的案件;三是思想认识不到位。终结本次执行程序尚处在摸索阶段,其特殊性及其规律还有待于认真探索。  

  三、进一步规范终结本次执行程序的对策和建议

  如何进一步规范终结本次执行程序,完善执行效果,更好地保护当事人权利?在执行实践中,应当遵循2009年开展的集中清理执行积案活动中,中央政法委、最高人民法院《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》以及最高院有关文件精神,重点从以下几个方面着手:  

  (一)严控终结本次执行程序案件的适用条件和程序  

  为了提高终结本次执行程序案件的质量,利津法院在2009年9月份制定了《关于进一步规范集中清理执行积案结案标准》的规范性文件,该文件对终结本次执行程序的适用条件和程序都进一步明确、具体:  

  一是注重查询。要求对案件进入终结本次执行程序前,必须进行必要的措施,即实行“四查一搜一告知”制度。所谓“四查一搜一告知”是指:一是第一时间(即时)“四查”。执行案件立案后,立即对被执行人进行“四查”,即查被执行人的银行存款、房产登记、车辆登记、股权等债权情况,查询后在第一时间对查到的财产依照相关程序采取查封、扣押、冻结、划拨等强制措施。近六年来,共冻结、划拨被执行人银行存款2316次;对被执行人房产、车辆等财产采取查封、扣押措施297次。二是必要“一搜”。被执行人拒不履行义务并经 “四查”未查到相关财产线索,但根据申请人反映被执行人居所有可供执行财产的案件,经研究确有搜查必要,制定严密搜查方案,依法对被执行人居所进行全面搜查。近六年来,对被执行人采取搜查措施36次,当场搜出现金及其他财产26万余元。三是及时“一告知”。实行执行信息短信告知平台制度,承办人在每个执行环节通过执行信息发送平台,向当事人发送短信,及时告知当事人案件进展情况,提高执行信息反馈便捷性和执行透明度。近六年来,共发送执行短信2728次,收到当事人反馈信息537条。通过采取“四查一搜一告知”措施,有力打击了被执行人规避执行等行为,提高了工作透明度,有效保护了当事人合法权益,提高了执行工作公信力。  

  二是严格程序。对终结本次执行程序案件的审批程序做出明确规定。一方面为了限制执行人员滥用终结本次执行程序来提高结案率,有效保护当事人的合法权利,另一方面,也使终结本次执行程序案件的管理运行规范有序,防止混乱。文件规定,对于本院拟适用终结本次执行程序的案件,在适用前执行实施庭室要依法组成合议庭对案件综合进行评议,经审查裁定适用终结本次执行程序的案件,要告知申请执行人可以在指定期限内提出异议,申请执行人提出异议的,应当另行组成合议庭对被执行人是否有财产可供执行进行听证,如果申请执行人提供可靠财产线索的,实施庭应当就该线索重新调查核实,如果发现被执行人有财产可供执行的,应当继续执行;如果经听证,认定被执行人的确没有可供执行的财产可供执行的,申请执行人又不能向法院提供被执行人的其他可供执行财产,法院可以裁定终结本次执行程序。文件还同时规定,在作出裁定前,裁定文书的签发必须按照规定逐级报请庭长、执行局长、分管副院长批准、签发,对适用终结本次执行程序提出异议的案件,还需要院长批准、签字。  

  三是知情权、释明义务同行。法院在执行案件过程中,为了消除当事人、尤其是申请执行人的合理怀疑和误解,打压被执行人规避执行的侥幸心理,对适用终结本次执行程序的案件,执行法官应尽到告知和释明义务,保障当事人的知情权。首先要依法制作裁定书,裁定书中应当载明终结执行的理由和依据,并及时送达相关当事人。第二,裁定书必须载明在今后如果发现被执行人具有可供执行的财产或者有财产线索出现,申请执行人均可以到法院来申请恢复执行,在终结本次执行程序期间,申请执行的时效中断。第三,告知被执行人虽然案件已经适用了终结本次执行程序结案,但是其义务没有终结,被执行人仍然具有不可推卸的继续履行债务的义务,同时,被执行人负有定期到法院申报财产变动、经营状况的后续义务。  

  (二)规范恢复执行的条件和程序  

  利津法院在终结本次执行程序文件中对终结本次执行程序案件的恢复执行条件和程序也做出了明确规定:  

  一是对掌握的财产线索必须进行及时查询核实。案件终结本次执行程序后,法院安排执行法官专人负责恢复执行的审查和启动工作,对于当事人提供的财产线索,负责执行的法官必须及时调查核实,在最短时间内及时告知申请执行人。  

  二是对于符合恢复执行的案件必须及时予以回复,不能无故推脱。因为案件启动终结本次执行程序并不是案件真的就执行完毕,而是法院不得已而为之,待符合执行条件,法院会不失时机的抓住机会,迅速出击,该执行财产的毫不拖延,该对人身采取强制执行措施的,及时采取拘传、拘留等强制措施,绝不姑息迁就,心慈手软。  

  (三)加强对适用终结本次执行程序案件的管理  

  为了有效杜绝终结本次执行程序案件后续管理混乱局面的发生,利津法院在终结本次执行程序文件中明确规定了专门管理制度。  

  一是专门登记。对终结本次执行程序的案件实行专门登记、专人管理制度。这种管理方式能够有效解决终结本次执行程序案件管理混乱问题,并且有利于对该类案件实行动态管理,实现有效监督,做到何时具有履行能力就随时恢复执行。  

  二是单独流程。在终结本次执行程序文件中,对适用终结本次执行程序案件恢复执行进行单独流程管理,对于经过恢复执行后,仍然没有全部执行完毕的案件,符合终结本次执行程序条件的,可以再次启动终结本次执行程序,待有恢复执行条件时重新启动恢复执行程序。  

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